Case Study Burkina Faso

​Swiss contribution to the Development Programme of Medium-Sized Towns (PDVM)

Topic: Local governments’ own revenues

Burkina Faso, December 2010

Peer-review: Madagascar / Bangladesh

Video Intro
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Fact sheet

1. Context

1. La décentralisation est inscrite dans la Constitution de juin 1991 qui organise le pays en collectivités territoriales. La collectivité territoriale est une subdivision du territoire dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Elle constitue une entité d’organisation et de coordination du développement. Les collectivités territoriales sont: la région et la commune. En 1993, l'adoption de textes réglementaires a permis l’organisation de l’administration du territoire. Les premières élections municipales qui concernaient 33 communes urbaines ont eu lieu en 1995. En décembre 2004, le gouvernement a adopté le Code Général des Collectivités Territoriales qui consacre la décentralisation intégrale du pays à partir de 13 régions, 49 communes urbaines et 302 communes rurales. Actuellement, l'Etat s'est doté d’outils majeurs tels que le Cadre Stratégique de Mise en Œuvre de la Décentralisation (CSMOD), le Fonds Permanent de Développement des Collectivités Territoriales (FPDCT), inscrit au CSMOD et la Politique Nationale de Développement des Centres Secondaires en vue de soutenir le pilotage stratégique de la décentralisation.
2. Cependant, certaines lenteurs ont largement contribué au décalage entre l'approbation du cadre législatif et le démarrage effectif de la décentralisation. Si les principaux enjeux restent liés à la promotion de la gouvernance locale et au transfert effectif des compétences et des ressources, l'état central reste très frileux par rapport à un par-tage réel du pouvoir au profit des collectivités territoriales. Par ailleurs, la faiblesse des moyens disponibles au sein des finances publiques ne l'incite pas davantage à des transferts significatifs au profit des régions et des communes. En effet les transferts financiers de l’Etat central aux collectivités territoriales sous forme de dotations globales (dotations globales de fonctionnement et dotations globales d’équipement) ont été de 6'649'999'999 FCFA en 2010, soit 0,58% du budget national de la même année. Par ailleurs, courrant 2009, l’Etat a procédé au transferts des compétences aux communes dans les domaines suivants : Culture – Jeunesse, Sports et Loisirs - Education préscolaire - Enseignement primaire - Alphabétisation – Approvisionnement en eau potable et assainissement – Santé. Les dotations financières liées à ces transferts sont de 11'000'000'000 FCFA en 2010 soit 3% du budget national. Le transfert de compétences aux régions n’a pas encore connu un démarrage.
3. Au niveau local, la décentralisation doit contribuer concrètement à la mise en œuvre de la gouvernance locale à partir d'actions de développement conçues avec la parti-cipation des communautés. Cependant, l'évolution de la démarche de promotion de la citoyenneté reste largement liée à la capacité des élu(e)s à maîtriser la loi sur la décentralisation et à occuper pleinement leur espace de responsabilité et d'initiative.
   
   What is the challenge?
   
4. En lien avec la politique d’Aménagement du territoire et de Développement Régional et Urbain, le Ministère chargé du Plan a mené une réflexion à partir des années 1988 sur les problèmes de développement urbain, en vue de promouvoir un développement régional et urbain harmonieux et équilibré. L’une des conclusions de ces analyses a abouti à l’élaboration du Programme de Développement des 10 Villes Moyennes (PDVM). Ce programme a visé la création de pôles de développement par le ren-forcement des capacités techniques, financières et de gestion de dix (10) villes capables de freiner la forte attraction des grandes métropoles que sont Ouagadougou et Bobo Dioulasso. La Coopération Suisse a initié un programme d’appui au PDVM en 1992. Le programme a démarré à Ouahigouya (choisie comme ville-pilote) et a étendu ses activités à Fada N’Gourma et Koudougou en 1997.
   
   How is the challenge being addressed (what is done to address the challenge)?
   
5. Dans l’optique principale du renforcement de l’économie locale et de la mobilisation des ressources nécessaires à l’équipement des communes, la réalisation d’infrastructures marchandes et la création d’un tissu de PME/PMI ont été privilégiées.
   Ils ont été complétés d’objectifs visant la consolidation du cadre institutionnel communal:
• Le renforcement de la gestion municipale (recettes et capacités institutionnelles).
• L’association des communautés résidentes à la gestion municipale  [2].
  
6. Afin de mener à bien ce vaste programme, un consortium de bureaux ont été commis par la Coopération Suisse pour conduire l’étude de faisabilité du Programme. L’étude préconisait entre autres, la création d’une structure locale de mise en œuvre et de gestion des activités du Programme. Le premier Etablissement Public Communal pour le Développement (EPCD) a été créé à Ouahigouya en 1992, suivi en 1997 des EPCD de Koudougou et de Fada N’Gourma. La porte d’entrée majeure de la coopé-ration suisse dans le programme a été le développement des équipements mar-chands. Il s’agissait d’abord d’appuyer l’équipement de la commune pour renforcer ses capacités à financer ses besoins. La Coopération Suisse a donc instauré des principes d’intervention dans le domaine des infrastructures (marchés, gares routières, abattoirs, …). Ces principes, sont basés principalement sur l’emploi des matériaux locaux, sur un appui direct à l’emploi et la formation des entrepreneurs et de la main d’œuvre locale, sur la participation active des bénéficiaires dans la conception de l’ouvrage ainsi que dans le choix et la mise en place du mode de gestion avant sa construction. L’infrastructure n’est pas un don, mais plutôt une subvention amortie sur 25 ans ; les recettes des infrastructures doivent contribuer à alimenter un Fonds d’Appui au Développement Communal (le FADEC) et participer au fonctionnement de la Mairie et de l’EPCD.
   
   Why do you want to share this experience (what is innovative, successful, relevant for others => if appropriate, reflect on relevant hypotheses and issues raised in the concept paper).
   
7. Notre contribution est basée sur un document de capitalisation  [3] de la contribution Suisse à la mise en oeuvre du programme de développement des villes moyennes. L’avis des partenaires ayant accompagné le programme a également été recueilli lors de l’étude de cas. Nous partageons donc cette expérience a fin d’avoir également l’ais des membres du réseau sur les acquis et leurs expériences sur les défis qui seront abordées dans la partie « leçons apprises ». Ce document sera également partagé avec d’autres partenaires techniques et financiers en vue du dialogue que mène la Suisse pour un scaling up au niveau national.

2. Activities and approaches

State the objective you had on the case study issue in the beginning of the current  [4] phase: what did you want to achieve? Describe the support strategy (approach, activities / outputs) you planned at the beginning of the project or programme phase. Why did you opt for certain support measures? What were the theories of change or impact hypothesis that informed your planning? Where did the ideas for specific action lines come from? If appropriate, reflect on relevant hypotheses and issues raised in the concept paper.

1. L’appui de la coopération suisse s’est fixé comme objectifs spécifiques l’amélioration des conditions techniques, institutionnelles et financières nécessaires aux communes pour une maîtrise de leur développement dans un contexte de démocratie et de décentralisation. Ces objectifs sont mis en œuvre dans trois communes que sont Ouahigouya, Koudougou et Fada N’Gourma, à travers quatre axes essentiels qui sont:
• la réalisation d’infrastructures structurantes et marchandes.
• l’amélioration du cadre de vie des populations par une bonne gestion des systèmes d’assainissement.
• le renforcement des capacités de gestion des services municipaux à travers le développement des outils de communications, de planifications et de coordinations des affaires communales.
• la création de cadre de dialogue avec l’Etat pour la valorisation des expériences locales dans l’élaboration des politiques publiques.
  
2. Ces mécanismes de renforcement des capacités des collectivités passent par:
• l’accompagnement à la maîtrise d’ouvrage locale en appuyant les structures techniques des communes,
• un soutien à l’expertise locale selon les domaines d’interventions,
• la valorisation des ressources locales selon leur disponibilité;
• la participation active des bénéficiaires dans la conception des ouvrages, le choix du mode de gestion.
• L’impulsion de mécanismes de création de capacités d’autofinancement des communes pour répondre au déficit d’investissement que connaissent les collectivités.
  
3. Avant de lancer le programme à Ouahigouya, une étude diagnostic puis une étude de faisabilité des projets retenus ont été menées parallèlement à des actions pilotes de réhabilitation de caniveaux, ces actions pilotes permettant de tester les capacités d’encadrement des services communaux et le niveau de mobilisation de la population.  
4. Ces actions ont aussi permis d’associer le personnel communal, la population et les opérateurs économiques à la priorisation des actions du programme. Dans les trois villes soutenues par le programme, toutes les activités majeures initiées dans le cadre des lignes d’intervention ont été basées sur des études préliminaires poussées (diagnostics institutionnels, études sur l’assainissement, sur la gestion des marchés, etc.).
5. La démarche a été, au départ, basée sur la recherche action et une approche la plus participative et pédagogique possible. La recherche action a permis d’adapter les ac-tions au fur et à mesure, ce qui a impliqué au sein du programme une planification évolutive.
6. Les premières infrastructures de chaque commune ont constitué des « chantiers écoles », les infrastructures ont été construites par étapes, chaque étape permettant d’un coté d’adapter les chantiers à la taille des entreprises locales, de l’autre de faire le point avec les utilisateurs. L’encadrement des chantiers a été organisé de façon pédagogique et formatrice  [5] .

3. Experiences

Describe your experiences with the implementation of the support strategy.

• What happened in this field? => describe the changes. Did the situation develop as anticipated, or were there unforeseen changes?
• Did you implement your support strategy as planned, or were there changes?
• Did the support strategy produce the anticipated results, or were there unforeseen outcomes? If appropriate, reflect on relevant hypotheses and issues raised in the concept paper.

1. Le dispositif de gestion a fait une séparation entre les rôles et tâches des différents intervenants dans la mise en œuvre du programme. Cet ancrage local des activités a conduit à une recherche d’adaptation permanente à des processus aux évolutions du contexte et de l’environnement des bénéficiaires : ceci a favorisé la prise de respon-sabilité par les communes partenaires.

• L’avènement de la région collectivité territoriale avec comme rôle la coordination des politiques de développement. Ce nouvel acteur devient un maillon important auquel les limites des budgets à disposition et aussi les orientations de l’appui suisse au programme ne pouvaient faire face.
• l’avènement des 302 communes à statut rural. Cette évolution a élargie la zone d’intervention du programme avec la nécessité d’intégrer d’autres communautés dans le processus d’accompagnement.

Au delà de ces adaptations les résultats atteints dans le cadre du programme sont visibles au plan économique, social et au niveau national:

2. Quelques au plan économique:

• Les infrastructures marchandes réalisées (grands marchés, marché à bétail, abat-toirs, gares routières, etc.) contribuent à la dynamisation et à la structuration de la vie économique locale.
• Les fonds mobilisés par l’exploitation des infrastructures marchandes ont connu d’importantes hausses avec un taux de croissance variant entre 50 et 120% (à Koudougou les recettes du marché ont évolué de 20'000 à 125'000 CHF, Ouahi-gouya de 25'000 à 175'000 CHF et Fada de 5'000 à 100'000 CHF).
• La capacité d’autofinancement des communes s’est améliorée de façon substan-tielle avec un taux annuel moyen sur 5 ans de 33% à Koudougou soit 110'000 CHF, de 70% à Ouahigouya soit 142'500 CHF, et de 67% à Fada N’Gourma soit 72'500 CHF.
• Un fonds d’investissement local (FADEC) alimenté par les recettes nettes des in-frastructures marchandes pour soutenir les investissements communaux est opé-rationnel.
• Le renforcement du tissu économique local et la création d’emplois contribuent à l’amélioration du climat des affaires au niveau local. Environ 12 entreprises en Bâ-timents et Travaux Publics ont été créées.
• Le développement d'infrastructures contribue directement à la sécurisation du budget des ménages en favorisant le développement des activités de production et de commercialisation des familles (plus de 200'000 familles directement touchées).

3. Quelques résultats au plan social : il s’agit du réinvestissement des acquis économiques.

• Les services publics rendus par les communes aux citoyen(ne)s dans les domaines de compétences (santé, éducation, état civil, action sociale) ont été améliorés.
• Le FADEC a mobilisé dans la commune de Ouahigouya entre 1994 et 2008 plus de 1'500'000 CHF investis dans la réalisation d’infrastructures scolaires (lycée communal) et d’assainissement (collecteurs d’eaux usées). La commune de Fada a mobilisé 235'500 CHF pour la réalisation d’une plateforme de stationnement (en vue d’améliorer la sécurité routière) et la réalisation de trois salles de classe pour une école primaire. La réhabilitation de la route menant au centre hospitalier ré-gional est également en cours. Koudougou totalise 62'600 CHF qui seront prioritai-rement investis dans la réhabilitation d’un centre de santé et la réalisation de points d’eau potable.
• Les revenus des ménages défavorisés ont été améliorés grâce à l’utilisation des matériaux appropriés locaux et au recours à la méthode Haute Intensité de Main d’œuvre. Plus de 650 emplois temporaires ont été créés lors de la réalisation de chaque infrastructure et plus de 40 emplois permanents créés lors de la mise en exploitation. Ces emplois permettent aux familles les plus pauvres d’avoir des re-venus annuels variant entre 1'500 et 4'500 CHF.
• Les compétences féminines locales ont été valorisées dans la gestion des travaux de Bâtiment et Travaux Publics (femmes maçons, techniciennes de suivi, chefs d’équipes).

4. Quelques résultats indirects

• L’expérience du programme a alimenté la relecture du PDVM qui a donné nais-sance à la politique nationale de développement des centres secondaires avec un accent sur la mobilisation des ressources endogènes des collectivités.
• Les EPCD, initiés dans le cadre de ce programme, se sont progressivement affir-més comme de véritables centres de compétences de proximité, au service des collectivités. Ils sont à présent considérés dans les politiques nationales, dans la perspective du développement régional (le Burkina compte 13 Régions, chacune regroupe plusieurs communes).
• D’autres communes non couvertes par le programme ont adopté les mécanismes et les processus développés par le programme.

4. Lessons learnt

Describe the main lessons you have learnt based on your experiences with the implementation of the project or programme. In doing so, please describe the success factors and the critical factors (problems and obstacles) as experienced in your work (as concretely as possible) and compare them to the related issues raised in the concept paper.
Nous retenons entre autres, les enseignements suivants :

1. L’accompagnement des communes dans le cadre de ce programme a permis une meilleure structuration d’une partie de l’espace publique avec une participation res-ponsabilisante des actrices et acteurs des communes.
2. Les financements ont contribué (à travers la redistribution des revenues sur les chan-tiers) à enclencher des dynamiques de développement économique durable par la création d’activités et de revenus autour des infrastructures.
3. L’appui de la Suisse a permis de construire une capacité d’harmonisation des inter-ventions des partenaires au développement local, ouvrant la voie à de mécanismes de complémentarités des actions.
4. L’expérience obtenue dans les communes a servi au niveau national à l’élaboration d'une politique de développement avec les outils de gestion adaptés à l’évolution du contexte national.
5. La pertinence du choix dans le financement des infrastructures mais aussi et surtout de la démarche qui, à travers l’implication, la participation et la responsabilisation des acteurs locaux dans le processus de mise en œuvre des activités (comité de pilotage, voyages d’études, etc.), a favorisé le développement des compétences locales à tous les niveaux (élu(e)s locaux, citoyennes, citoyens, administration municipale et services déconcentrés, organisations socio professionnelles et société civile).
6. Le programme a été un véritable laboratoire d’expériences qui alimente le processus de décentralisation et les politiques urbaines.
7. Le mieux être des citoyens passe par la réalisation d’investissements économiques et sociaux qui, dans le contexte actuel de la décentralisation au Burkina, ne peuvent se réaliser sans l’implication active de la région collectivité. D’où la nécessité de la prise en compte de cet échelon les dispositifs d’appui à la décentralisation et au dé-veloppement local.
8. Cependant, des efforts restent à faire en terme d’harmonisation des visions de cer-tains départements ministériels clés sur les initiatives d’appui à la décentralisation.
9. Ce travail est également indispensable auprès des partenaires techniques et financiers qui ont des approches différentes et parfois peu complémentaires.

5. Conclusions

What could others possibly learn from your experience, is there a replication or upscale po-tential in the support approach of your project/program (link your assessment to existing in-ternational practices as described in the concept paper). Describe further open questions that derive from the case study.

1. Comment contribuer efficacement au passage à l’échelle d’un tel appui en mettant les partenaires au centre des échanges avec les partenaires ? cas des EPCD qui sont dans un processus d’évolution et pris comme exemple dans la perspective de la mise en place d’Agences Régionales de Développement mais qui rencontrent la réticence de certains partenaires techniques et financiers.
2. Quels sont les possibilités d’un appui budgétaires direct aux collectivités territoriales dans un contexte où les procédures sont plutôt centralisatrices ?
3. L’actuelle phase du programme aborde ces questions en intégrant le niveau régional.

6. Annexes

Budget of current phase (main heads incl. amount transferred to local governments)

Names and e-mails of resource persons

Raogo Antoine SAWADOGO, Président du Laboratoire Citoyennetés en charge de l’accompagnement des communes et des régions dans le cadre de la promotion à l’amélioration de la gouvernance dans la gestion des collectivités territoriales (AP1 et AP2): ace.recit (at) fasonet.bf
 
Paul BAYILI et BARRO David, Coordonnateur et Coordonnateur Adjoint de la Cellule d’Appui à la Gestion des Collectivités Territoriales, en charge de la accompagnement des communes et des régions dans le cadre du renforcement les capacités techniques et l’autonomie financière des collectivités territoriales et la structuration d’espaces économiques régionaux (AP3) : cagec (at) fasonet.bf
 
NIKIEMA Nathalie, chargée de programme, Bureau de la Coopération Suisse, en charge du suivi opérationnel de la Promotion des mécanismes nationaux d’appui à la décentralisation (AP4 et AP5) et du suivi global du programme : nathalie.nikiema (at) sdc.net
 
Guy DERIAZ, du bureau ACADE sarl, en charge du backstopping du programme : gderiaz (at) groupe-ae.ch
 

Links to publications, case studies, websites

Des documents en lien avec le programme sont disponibles sur le site de la DDC au Burkina Faso:
www.cooperation-suisse.admin.ch/burkinafaso

Footnotes                                                                                                                                                                              

[1] Cadre Stratégique de Mise en œuvre de la Décentralisation ( back to text )

[2] Dans un premier temps ces deux objectifs seront principalement visés à travers l’amélioration du service d’évacuation des ordures ménagères, considéré comme un investissement rentable. ( back to text)

[3] Le rapport de capitalisation a été élaboré de façon participative par la Cellule d’Appui à la Gestion Communale et les Etablissements Publics Communaux pour le Développement, avec l’appui technique du bureau ACADE et d’une consultante indépendante. ( back to text)

[4] Nous abordons au niveau de ce paragraphe, les objectifs, activités et hypothèses de résultats des phases précédentes. ( back to text)

[5] L’encadrement des chantiers est assuré par le PAB : Le Programme de Promotion de l’Artisanat au Burkina ( back to text)